保障方法也将更多地依靠政策分析、绩效评估和信息公开制度，法院诉讼和对抗性审理等用于保护个人权利的传统方法不再是主要角色。

如何展开行动方案的内容可能包括：（1）行政机关积极作为指向的实体内容为何。交通事故侵权和赔偿争议。

[20]尽管《条例》并未明确规定信访事项处理的三方架构，但根据其相关规定可以推断出《条例》制定者设想了一个三方主体的结构——即作为当事人的信访人和信访事项针对的主体，以及作为第三方的有权处理信访事项的行政机关。矿产资源开发利用引发的水源枯竭、地陷、山体滑坡致使群众生产生活受影响。[35] See Peter H. A. Lehner, Judicial Review of Administrative Inaction, 83ColumbiaLaw Review 627(1983). [36] 无论是申请人与村委会还是政府之间的争议，均能申请行政诉讼。参见吴庚：《行政法之理论与实务》（增订十二版），台北：三民书局2012年版，第441页以下。大型公共工程建设选址，征地及移民安置。

本文欲关注的是，上述在学界未被讨论的问题——信访在处理争议方面的制度效能不足及其原因所在。根据该概念的原创者迈克尔#8226;波兰尼（Machael Polanyi）的见解，多中心问题，是指那些需要通过自我协调解决的，符合自由选择秩序的社会问题。[法]让?里韦罗、让?瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第802-820页。

韩立收：《对法律规范结构的再认识》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2003年第1期（法律规范结构由立法者、司法者、用法者三个主体，立法、司法、用法三种行为模式和三重行为规范构成）。罗伦富诉交通事故责任认定案，载《最高人民法院公报》2002年第5期（交警队作出此次道路交通事故责任认定，只笼统适用《道理交通事故处理办法》第19条而没有指出具体适用哪一款，属适用法律错误）。本文对行政诉讼审查根据的重新建构，与《行政诉讼法》的原有规定存在较大区别。制度设计如果不考虑法官的使用偏好，很可能是没有生命的。

最后，对各个合法要素的具体标准（审查标准）做了初步讨论。又如，对比一下英美法国家和大陆法国家可以看出，在同样的程序要素上，审查标准是不同的：英美法有一套普通法上的自然正义要求，而大陆法对程序的要求基本上以制定法为满足。

限于资料和篇幅，只涉及英、法、德、美和我国台湾地区，然后做一个归纳和评论。  注释: [1]对行政行为合法要件的讨论，参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年修订版，第129-130页（主体、职权、内容和程序）。在裁决对抗性的案件或者涉及重大利益的案件中，行政人员在行使职权过程中应避免与一方当事人私下接触。[8]参见前引[4]罗豪才书，第383页。

[35]例如，许宗力：《行政处分》，载翁岳生编：《行政法》,2000年第2版，第591-595页。  一、现有合法性审查根据的混乱 现有行政行为合法性审查根据，问题有两方面：第一，不同审查根据之间的关系缺乏逻辑上的统一性，导致学理解释上的尴尬和司法实践中的混乱。例如，英国法院在采取不合理性原则还是比例原则上，经历了长时间的争辩。[37]5 U.S.C.§706 (2)[原APA§10 (e) ]．关于该问题的阐释和讨论，参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第16章司法审查（三）：审查的范围。

(5)处理内容，即行政处理决定所确定的权利、义务。在新五分法中，事实问题仍作为一个要素，似乎与现有的规定没有区别。

不同的事实情况会影响法定条件的选择适用。[21]参见沈岿：《行政诉讼确立裁量明显不当标准之议》，载《法商研究》2004年第4期。

当然，这里说的是具有行使公权力的外貌、因而在法律上可以视为行政行为的活动。如果一个行政不是行使行政职权甚至不具备行使行政职权的外貌，或者行政机关的意志尚未显露，那就还没有成立行政行为，谈不上合法性。合法、合宪、合理的区分，是以对制定法的适用为标准：符合制定法明文规定的属于合法，在制定法字面含义范围之内的裁量属于合理范围，符合制定法明文规定之外还有合宪的问题。不把它作为一个独立的合法要素，不是否认法律适用的必要，而是区分法律适用的不同场合。行政机关及其工作人员与案件处理结果有直接利害关系，可能影响案件公正处理的，应当回避。很不幸，两者在这里被混同在一起。

第56条规定，民事法律行为可以采取书面形式、口头形式或者其他形式。个别地讨论某条审查根据难免见木不见林，简单地比较不同国家的审查根据更有可能带来困惑。

行政机关依法应当作为而没有作为，行政机关超越法定处理方式或者处理明显失当，都属于处理不当的违法。胡建森教授主持的课题组建议，在原有的5条标准基础上，把主要证据不足改成认定事实错误，把违反法定程序改成违反法定程序或正当程序，另外增加兜底条款其它违法的。

这里5个要件所涉及的合法标准只是概念性的，它没有界定各个要素的具体内容以及合法与非法的界限。对各个要素合法标准的讨论，留待下一节进行。

行政机关超越管辖权多数与法律适用错误有关，包括错误地理解有关管辖要件的法律。[19]在诉讼过程中，同一个理由的争议有不同程度：(1)当事人提出主张。中国学者的介绍和讨论，参见杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，载《法学研究》2004年第1期。在理论上，这一区分符合基本的法律规范逻辑结构（即条件假定和后果归结），从而与法理学的话语保持衔接。

行政处理结果包括行政作为和不作为。(3)法院在判决依据中援引。

行政机关滥用职权，则只能是滥用决定权。例如，现代行政法在行政机关的主体资格和管辖权上采取法定主义，而在行政行为的程序和内容上，则往往不以制定法的规定为满足。

上述5个要件相互之间在逻辑上是并列的，但在合法性审查的实际过程中，5个要件可以有经验上的先后顺序。高家伟：《论行政职权》，载《行政法学研究》1996年第3期（行政职权包括管理事项和管理方法，前者对应于行政管辖权）。

行政决定的事实根据不纯粹是对事实的认知，还受到法律的约束。相反，笔者将指出，现有的五分法缺乏理论的统一性和逻辑上的连贯性，导致学理解释的尴尬和司法实践的混乱。(2)适用条件，即行政机关对某个特定事项作出处理的前提条件。行政法理论与行政诉讼实践龃龉的一个具体例子是，在行政决定中遗漏援引具体的法律条文。

行政法通常要求行政机关在重大行政决定中说明该决定的事实根据第三，当事人对行政过程的知情和参与，包括当事人在场和预先告知，听取当事人的意见，作出重大行政决定前应当给予当事人正式听证的机会，决定作出后应当送达当事人。

例如，《食盐专营条例》授权专营机构对食盐的管辖权，当后者对违法经营工业盐的企业做出处罚，就超越了它的管辖范围。在法律实践中，对行政行为合法要件的讨论主要适用于对行政行为的撤销或者维持，但也可能有其它形式的处理，例如确认违法、无效。

[11]另一个例子是前面曾经提到的行政决定没有说明所依据的法律或者援引具体法律条文的，虽然法院多半把它作为法律适用的问题处理，但也有少数法院把它作为程序问题处理。又如，在2000年新的《专利法》施行后，专利管理机关对专利侵权赔偿纠纷的裁决权已经被取消，专利管理机关继续行使其裁决权力，就是超越职权。